各市、州、县(市、区)民政局:

经省发改委审核、省政府审定，现将《湖北省城乡公益性安葬设施建设“十四五”规划》印发给你们，请结合实际认真贯彻落实。

湖北省民政厅

2021年12月21日

湖北省城乡公益性安葬设施建设“十四五”规划

目录

一、规划背景

    (一)发展现状

(二)面临形势

二、总体要求

(一)指导思想

(二)基本原则

    (三)建设目标

三、主要内容

(一)全面编制布点规划

(二)稳步推进设施建设

(三)严格落实建设标准

(四)提升安葬服务能力

(五)建立健全管理机制

(六)保障设施有效利用

(七)着力突破建设瓶颈

四、保障措施

(一)加强组织领导

(二)明确部门责任

(三)加大投入力度

(四)加强宣传引导

(五)强化监督考核

为贯彻落实习近平总书记关于民政工作的重要指示批示精神，进一步健全基本殡葬公共服务体系，有序推进全省城乡公益性安葬设施(公墓、骨灰堂等，下同)建设管理，根据民政部、国家发展改革委《“十四五”民政事业发展规划》和省委、省政府《关于推动新时代全省民政事业高质量发展的意见》，以及《湖北省民政事业发展“十四五”规划》，制定本规划。

一、规划背景

(一)发展现状。“十三五”期间，全省殡葬公共服务体系建设取得重大进展，殡仪馆设施设备全面提升，投入资金28.5亿元，实施殡仪馆新(迁)建、改扩建项目54个;城乡公益性公墓建设稳步推进，投入资金17亿元，建成县级以上公益性公墓30个、乡镇公益性公墓91个、村级公益性公墓1549个，共覆盖227个乡镇(办)、5197个村(社区)、人口1522万人，少数县(市)已基本实现城乡公益性安葬设施全覆盖。

(二)面临形势。公益性安葬服务能力建设是社会服务兜底能力建设的重要组成部分。目前，我省城乡公益性安葬设施建设尚处于起步阶段，有效供给不足、区域发展不平衡、建设标准和管理水平不高等短板突出，既影响美丽乡村建设，也不利于乡村振兴战略实施，与广大人民群众的期盼有较大差距。2020年8月，省委、省政府印发《关于推动新时代全省民政事业高质量发展的意见》，明确要求“加强殡仪馆和城乡公益性公墓(骨灰堂)建设，到2025年，公益性公墓(骨灰堂)覆盖所有县(市)及60%以上的乡镇中心村”。2020年10月，经省人民政府同意，省民政厅、省发改委、省财政厅、省自然资源厅、省农业农村厅、省生态环境厅、省市场监管局、省林业局联合印发《关于加强全省城乡公益性公墓建设管理的意见》，明确了城乡公益性公墓建设管理有关要求。2021年，国家发展改革委、民政部、退役军人事务部、中国残联印发《“十四五”时期社会服务设施兜底线工程实施方案》，将公益性骨灰安放设施作为建设重点。“十四五”期间，随着全省殡仪馆新改扩建的基本完成，城乡公益性安葬设施建设已成为我省基本殡葬公共服务体系建设的当务之急，刻不容缓。

二、总体要求

(一)指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中、六中全会精神，认真落实习近平总书记关于民政工作重要指示批示精神，坚持以人民为中心，坚持公益性方向，强化政府责任，健全投入机制，加快推进城乡公益性安葬设施建设管理，逐步建立符合我省实际的多层次公益性安葬服务体系，促进生态文明建设和精神文明建设，助力乡村振兴战略实施和美丽乡村建设，努力让人民群众有更多的获得感。

(二)基本原则。

——党委领导、政府主导。在各级党委统一领导下，实行政府主导，社会力量参与，坚持公益属性，确保群众受益。

——统筹规划、分步实施。编制县级城乡公益性安葬设施布点规划，合理确定公益性公墓(骨灰堂)的数量和覆盖范围，循序渐进，稳步实施。

——控制规模、节地生态。根据人口数量，控制墓区规模。全面实施节地生态葬法，集约节约用地，减少硬化面积。

——持续发展、有效监管。全面落实政府定价政策，合理确定运营管理模式，明确各方责任，加强日常监管，实现维护有保障、运营可持续。

(三)建设目标。通过新建城乡公益性公墓(骨灰堂)，公益化改造民政部门直属公墓，配建经营性公墓公益性墓区，划定集中安葬点，逐步建立多层次的公益性安葬服务体系。进一步规范管理，推行节地生态葬式，推广使用可降解材料，探索墓位循环使用机制。到2021年底，全面完成县(市)城乡公益性安葬设施布点规划或专项规划。到2025年，公益性安葬设施服务覆盖所有县市及60%以上的乡镇中心村。到2030年，除部分偏远山区村外，基本实现公益性安葬设施服务全覆盖，履行政府对群众基本安葬需求兜底保障责任，促进基本公共服务均等化。

三、主要内容

(一)全面编制布点规划。

1.编制城乡公益性安葬设施布点规划。由县级民政部门主导，联合自然资源、生态环境、林业、农业农村等部门，根据本地区的地形地貌，统筹城镇建设、人口分布、交通出行、旅游开发等情况，结合现有殡葬设施分布状况，编制与当地国土空间规划相衔接的县级城乡公益性安葬设施布点规划。优化公益性安葬设施总体空间布局，合理确定建设数量以及覆盖区域范围。凡县级公益性安葬设施能覆盖到的区域，不再建村级公益性安葬设施。在土葬改革区行政村，以及地广人稀、确无必要建设公益性安葬设施的乡村，通过划定禁葬区或布设集中安葬点，引导群众落实节地生态安葬要求。

2.依法依规审批经营性公墓。严格落实国务院《关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》中关于经营性公墓建设审批要求。拟建经营性公墓应统筹纳入县级国土空间规划，并与城乡公益性安葬设施建设规划有效衔接。严格控制经营性公墓数量，1个县(市、区)范围内，只允许建1处经营性公墓。无经营性公墓的县(市、区)，在未纳入县级安葬设施(国土空间)规划、未完建县级公益性安葬设施前，市级民政部门不得批准新建经营性公墓。

(二)稳步推进设施建设。

3.分区分类实施。县(市、区)人民政府驻地街办、乡镇、城郊村(社区)和平原乡村，由县(市、区)人民政府主导，统一规划、选址、建设，优先建设公益性骨灰堂，统筹建设公益性公墓，全面推行节地生态葬式葬法，提高集约化、生态化安葬比例。大中城市应至少建设1处规模适度的公益性骨灰堂。在山区、丘陵地区乡村，由乡镇人民政府主导，结合城镇化建设和农业人口转移情况，因地制宜采用乡镇统建、多村联建、单村独建等方式，就近就便、统筹建设农村公益性安葬设施。

4.有序梯次推进。实施中既要尽力而为、又要量力而行，按照先城镇、后农村，先火葬区、后土葬区，先建园、后建墓的顺序逐步推进。倡导按照3-5年安葬量分批建设墓位(格位)，实行滚动开发，减轻一次性资金投入压力。优先建设覆盖火葬区城区、重点口子镇、乡镇中心村、美丽乡村示范村公益性安葬设施。

5.持续开展整治。根据城乡公益性安葬设施建设情况，采取迁移、绿化、改造等方式，持续推进“三沿五区”(沿铁路、国省道、河流，居民区、水源区、耕地保护区、风景名胜区、文物保护区)范围内零散坟墓整治和节地生态化改造。积极稳妥推进活人墓、豪华墓、硬化大墓等治理，严格控制增量，逐步减少存量，充分发挥城乡公益性安葬设施在丧葬习俗改革中的支撑性作用，为推行节地生态安葬提供基本保障。

(三)严格落实建设标准。

6.合理确定占地规模。按照满足常住人口至少30年骨灰安葬需求，结合区域内经济社会发展需要迁坟的数量，测算确定墓区面积。以墓穴葬为主要葬式的公益性公墓，应同步规划配建骨灰堂。

7.提高土地使用效率。安葬骨灰的单人墓位(墓穴)占地面积不得超过0.5平方米，合葬墓位占地面积不得超过0.8平方米。亩均墓位(墓穴)不低于400个;在土葬区，安葬单人遗体占地不得超过4平方米，双人墓不得超过6平方米。

8.倡导生态葬式葬法。积极推行树葬、花坛葬、草坪葬、壁葬、骨灰撒散等节地生态葬式葬法，倡导使用无毒、可降解骨灰盒等环保用品，最大限度少用石材、水泥等硬化材料。倡导就地取材，尽量不用或少用人工草坪，降低建设成本和维护费用。新建墓位全部采用小型化卧式碑，提倡不立碑。土葬改革区积极推行遗体深埋、不留坟头、以树代碑或卧碑的葬法。

(四)提升安葬服务能力。

9.科学合理配置资源。发挥民政部门直属公墓和经营性公墓公益性墓区作用，逐步形成以城乡公益性安葬设施为支撑，经营性公墓中的公益性墓区为补充的公益性安葬服务体系。督导经营性公墓单位履行社会责任，按规定比例配建公益性墓区，美化墓区环境，完善价格机制，提升服务品质。引导有条件的地区民政部门直属经营性公墓实行公益化改革，逐步提高公益性墓位占比，实现公益化转型。探索推进现有公墓老旧墓区生态化改造，鼓励支持对历史埋葬点进行生态化改造，避免重复建设和土地资源浪费。

10.提高信息化服务质量。推进互联网、物联网与殡葬服务融合发展，升级湖北省殡葬管理服务信息系统，逐步将城乡公益性安葬设施纳入平台范围，公开服务项目、收费标准、服务内容、服务承诺、监督方式、服务规范，提供远程告别、网上祭奠、网上预约等线上线下互动服务。

11.加强专业队伍建设。充分发挥各级殡葬协会作用，加强殡葬专业服务人才培养，开展墓地管理员职业技能教育、培训、竞赛等活动，不断提升从业人员专业化、职业化水平。加快推进社会工作服务，培养具有专业资格的社会工作专业人才，提供临终关怀、悲伤辅导、心理疏导、精神关爱等服务。鼓励员工参加专业社会工作者考试，对取得社会工作职业资格证书和专项职业能力证书的从业人员，按规定落实相关待遇。

(五)建立健全管理机制。

12.建立日常管理制度。科学确定城乡公益性安葬设施管理模式，根据建设筹资主体和运营模式，采取统一设置公益性岗位、指定专人、成立红白理事会或政府购买服务等方式进行日常管理维护，并做好墓区周边森林火灾预防和处置工作。落实公益性安葬设施使用管理规定，严格按时间顺序安排墓位(格位)。

13.严格收费和监督管理。依据国家有关公益性安葬设施收费要求和《湖北省定价目录》规定，按照维持安葬设施正常运营并兼顾居民承受能力的原则，确定收费标准并公示。县级民政部门要加强本行政区域内城乡公益性安葬设施运营监管，建立健全城乡公益性安葬设施年检制度和日常抽查机制，及时会同有关部门制止、查处违规行为。

(六)保障设施有效利用。

14.充分尊重群众意愿。在公益性安葬设施规划、选址、建设、管理过程中，应通过多种形式，听取群众意见，体现群众愿望，接受群众监督，确保群众的知情权、参与权、监督权，提高群众对公益性安葬设施的认可度、接受度。

15.发挥党员干部带头作用。落实党员干部带头推动殡葬改革的要求，强化党员身份意识，带头实行遗体火化，带头节地生态安葬，带头文明节俭办丧事，主动做殡葬改革的践行者、生态文明的推动者、文明风尚的引领者。

16.提升红白理事会服务能力。加强对红白理事会指导和管理，健全制度章程，规范服务行为。引导群众自觉在公益性安葬设施内安葬逝者骨灰(遗体)，提高设施利用率。定期开展红白理事会成员培训，切实提升成员的服务能力和治丧水平。

(七)着力突破建设瓶颈。

17.加强用地保障。对纳入布点规划的城乡公益性安葬设施，根据年度建设计划，应提前调整变更土地、林地使用性质。依据不同建设主体，依法依规办理相关审批手续。占用农用地的，按照批准权限，办理农用地转用审批手续。使用林地的，向县级以上林业主管部门申请办理使用林地审核手续。探索林地、墓地复合利用，建设林下墓地。在不改变林相、林地性质、林地权属，不采伐林木，履行备案手续的情况下，可免于办理使用林地许可。

18.拓展筹资渠道。把惠民殡葬服务纳入县级政府公共服务保障范围，以政府投入为主，鼓励企业、社会组织和个人捐助、捐建基本殡葬服务设施，保障公益性安葬设施建设和运维资金基本需求。

四、保障措施

(一)加强组织领导。各地应把城乡公益性安葬设施规划建设作为增进人民福祉、促进精神文明和生态文明建设的重要举措，列入重要议事日程，纳入乡村振兴战略，统筹谋划，全力推进。按照党委领导、政府负责、部门协作、社会参与的体制机制要求，积极有效推进公益性安葬设施建设。根据国务院《殡葬管理条例》修订情况，提请省人民政府修订《湖北省殡葬管理办法》，进一步完善相关政策。

(二)明确部门责任。按照部门职责，完善工作制度，建立行之有效的全省城乡公益性安葬设施建设联席会议机制，形成工作合力，有效解决城乡公益性安葬设施建设管理中的重点难点问题。民政部门牵头做好城乡公益性安葬设施布点规划编制、组织实施、项目审批等工作，加强指导和监督管理。发展改革部门要将城乡公益性安葬设施建设纳入当地经济社会发展规划，加大项目立项和建设投入力度，落实政府定价规定。财政部门要积极支持民政部门建立健全城乡公益性安葬设施建设奖补机制，将城乡公益性安葬设施相关经费纳入本部门预算，加强资金使用情况监管。自然资源和林业部门要将公益性安葬设施建设纳入国土空间规划，及时调整用地性质，做好公益性安葬设施所需土地供给和业务指导工作。农业农村部门要在乡村振兴和美丽乡村建设中积极支持有条件的地区建设城乡公益性公墓(骨灰堂)。市场监管部门要依法查处价格等违法违规行为。各职能部门要整合项目资源，共同支持推进城乡公益性安葬设施建设管理。

(三)加大投入力度。市、县级财政将城乡公益性安葬设施建设所需资金纳入地方财政预算，落实基本殡葬公共服务经费，鼓励将生态安葬纳入本地基本公共服务范围，逐步建立生态安葬奖补机制。积极争取中央预算内投资对我省城乡公益性安葬设施建设的支持，优先支持火葬区县级公益性骨灰堂建设。保障福彩公益金对城乡公益性安葬设施建设的必要投入。进一步完善省、市、县级城乡公益性安葬设施建设以奖代补政策，省级社会事务专项补助资金重点用于支持城乡公益性安葬设施建设。建立健全《湖北省“十四五”城乡公益性安葬设施建设项目库》，谋划一批、储备一批、建设一批，持续提升社会服务兜底保障水平。

(四)加强宣传引导。充分利用广播电视、宣传栏、公开信及新媒体等载体，大力宣传节地生态安葬理念，弘扬尊重生命、厚养礼葬、慎终追远的优秀传统。引导村(社区)成立和完善红白理事会，将丧事简办、节地生态安葬纳入村规民约、居民公约，逐步提升群众对节地生态葬式葬法的接受度和认可度，引导选择节地生态公益性安葬成风化俗，实现逝有所安。

(五)强化监督考核。严格落实城乡公益性安葬设施建设规划，把公益性安葬设施覆盖率、节地生态安葬率、群众的满意率等作为衡量规划实施成效的重要指标，建立健全考核评价机制，加强对规划落实情况的督查和评估(中期、末期)，确保规划各项目标任务落到实处。